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광화'문'과 삼각'지'의 중구난'방' 뒷이야기. 딱딱한 외교안보 이슈의 문턱을 낮춰 풀어드립니다.


"국방부 장관은 국방부의 정책 수립, 예산 관리, 인사, 조직 운영 등을 총괄한다. 다만 군령권은 직접 행사하지 않으며, 이는 대통령이 전투사령관에게 위임한다."
미국 연방법전 제10편 제113조


"국방부 장관은 대통령의 명을 받아 군사에 관한 사항을 관장하고 합동참모의장과 각군 참모총장을 지휘·감독한다."
한국 국군조직법 제8조

한국과 미국이 국방장관의 권한을 명시하고 있는 법 조항입니에스텍파마 주식
다. 양국 국방장관의 권한을 보면, 작전을 지휘할 수 있는 '군령권'에 뚜렷한 차이가 있습니다. 미국은 장관에게 군령권이 없다는 점을 분명히 하고 있지만, 한국은 장관이 합참의장을 지휘·감독할 수 있도록 해 사실상 군령권을 인정하고 있죠. 한국 국방장관은 평상시 작전권을 직접 행사하는 경우가 극히 드물지만, 법적으론 가능한 셈입니다. 현실과 법 사이에 괴리황금성
가 존재하는 겁니다.
12·3 불법계엄은 이런 틈새가 야기한 사태나 다름없습니다. 장관이 '대통령의 명을 받았다'라고 하면 언제든 군을 동원할 수 있기 때문입니다. 계엄 명분을 쌓기 위해 북한 오물풍선 원점 타격을 지시했다거나 평양에 무인기를 보내 적발되게 함으로써 도발 빌미를 제공하려 했다는 의혹들 역시 같은 맥락입니다. 민간인 장관이모나리자 주식
냐, 군 출신 장관이냐를 떠나 장관에게 일원화된 군정(행정)·군령 권한을 명확히 분리해야 하는 이유입니다.



1월 23일 김용현 전 국방부 장관이 서울 종로구 헌법재판소에서 열린 대통령 탄핵심판 4차 변론기일에 증인으로 출석해 질문에 답변하고 있다. 헌법재판소 제공
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미국은 심지어 각군에도 군정을 담당하는 장관을 두고 있습니다. 지난달 30일 군함 건조 및 유지·보수·정비(MRO) 분야 협력을 타진하기 위해 방한한 존 펠란 미 해군성 장관처럼, 미국은 육·해·공군에 별도의 장관을 둬 예산, 인사, 행정, 교육 정책 등을 책임지게 합니다. 군정권마저도 국방장관에게 과도한 K채널
권한이 집중되지 않도록 제도적 장치를 두고 있는 것입니다.
미국뿐만 아니라, 세계 주요 민주주의 국가들 중 한국처럼 국방장관에게 '제왕적 권한'을 부여하고 있는 나라는 없습니다. 일본의 방위장관은 정책·조정 기능만 가질 뿐 작전 지휘권은 통합막료장과 각 자위대 지휘관에게 있으며, 영국 프랑스 독일 등 유럽 국가들 역시 국방장관이 법으로 간접적 군령권을 행사할 수 있는 경우는 없습니다. 군령권은 군에 위임하고, 민간 장관들은 행정과 전략 수립을 맡는 것이 일반적입니다.
그러면 왜 세계 5위 군사력을 자랑하는 한국은 이례적으로 군정·군령권을 장관에게 모두 부여하고 있는 것일까요? 답은 유신체제와 군사정권이라는 역사적 배경 속에서 찾을 수 있습니다. 현재의 국군조직법은 박정희 정권 시절인 1963년 개정된 내용을 기반으로 하고 있습니다. 국방장관의 권한 역시 당시와 대동소이하죠. 이후 문민통제를 강화하기 위한 노력이 이어졌지만, 국방장관의 권한만큼은 바뀌지 않았습니다.



박정희 전 대통령이 1978년 2월 3일 국방부 연두 순시에서 노재현(오른쪽) 당시 국방장관과 국방부 관계자의 안내로 국산장비를 살펴보고 있다. 한국일보 자료사진


군 사정을 잘 아는 한 정치권 인사는 "5·16 군사쿠데타로 박정희 정권이 들어선 이후 군부정권으로 이어지면서 정권 실세인 군 출신들이 국방장관을 꿰찼고, 그들에게 권한이 집중되는 건 당연시 됐다"며 "문민화 이후에도 법은 바뀌지 않았고, 작전 주요 보직은 물론 합참의장까지 역임한 인사들이 국방장관에 임명되다보니 '내가 작전에 대해서도 잘 안다'는 인식 탓에 군령권 배제는 문제 제기조차 이뤄지지 않았다"고 설명했습니다. 여기에 더해 민간인인 대통령 입장에선 군인인 합참의장보다 같은 민간인 신분이고 국무위원으로서 편하게 만날 수 있는 국방장관을 통해 군령·군정 모두를 장악하는 게 더 손쉬웠기 때문에 굳이 손볼 필요성을 못 느꼈을 법도 합니다.
그 결과 한국은 수차례의 국방 개혁 논의에도 불구하고 군령·군정의 이원화를 제도화하지 못했습니다. 김영삼 정부 때 '하나회 숙청'을 시작으로 국방개혁 2020(2005년), 국방개혁 2.0(2018년) 등을 통해 △군의 정치적 중립성 강화 △민간 전문가 참여 확대 △군 내 의사결정 투명화 등을 도모했지만, 끝내 군령권과 군정권의 구조적 이원화 문제는 해결하지 못했습니다.
그때마다 한국의 특수한 안보 상황 속에서 제대로 된 전략을 수립하려면 군을 잘 아는 국방장관이 필요하고, 정무적 판단에 기반한 작전 수행을 위해선 장관에게 포괄적 군령권이 부여돼야 한다는 논리가 작동했습니다. 하지만 실제론 군령권에 대한 법적 모호성 때문에 한계를 드러낸 사례들이 있습니다. 바로 2010년 천안함 피격 사건과 연평도 포격전입니다. 천안함 피격 당시 작전권한 체계가 명확하지 않았던 탓에 보고가 지연됐고, 연평도 포격전 때도 대응 사격 결정 과정에서 '장관의 재가를 받아야 하는가'를 두고 내부 혼란이 빚어져 초기 대응이 지연됐다는 비판을 받았습니다.



2010년 12월 9일 한민구 당시 합참의장이 전달 23일 벌어진 연평도 포격전 피해마을을 찾아 북한의 포격으로 폐허가 된 마을을 둘러보고 있다. 한 합참의장은 4년 뒤인 2014년 6월 국방장관으로 임명됐다. 한국일보 자료사진


12·3 불법계엄, 외국의 사례, 우리의 과거 경험을 종합해보면 군정권과 군령권을 구분해야 하는 이유는 명확합니다. 다만 국방장관은 군통수권자인 대통령이 고도의 정무적 판단이 요구되는 군사적 판단을 할 때 함께, 군인의 시각을 뛰어넘어 종합적인 전략을 수립하고 올바른 방향을 조언하는 훌륭한 참모 역할도 수행할 수 있어야 합니다. 북한에 대한 군사적 대응 방향을 정하거나, 과거 이라크 파병 또는 최근 우크라이나전 지원 문제 등 논쟁적인 군사외교 사안인 경우 대통령의 결심에 미치는 국방장관의 영향은 작지 않을 것입니다.
만약 군령·군정의 명확한 분리→순수 민간 장관 임명→군사·외교적 전략 조언 기능 약화라는 우려가 제기된다면 이는 또 다른 제도적 보완으로 해결해야 할 일입니다. 엄효식 국방안보포럼 사무총장은 "미국의 합참의장처럼 군령권이 없는 군인 신분의 참모를 둬서 장관을 보좌하는 방식을 생각해볼 수 있다"고 제안했고, 국회 국방위 소속 부승찬 더불어민주당 의원은 "군령권을 담당할 차관을 두는 방식도 검토해야 한다"고 주장했습니다.
2019년 방영된 드라마 '스토브리그'는 차기 정부의 국방 개혁에 많은 시사점을 줍니다. 성적이 저조했던 씨름단과 핸드볼단을 잇따라 우승시키며 '우승 청부사'라는 명성을 얻었지만, 야구를 해 본 경험이 없는 '조직 정비 전문가' 단장(장관). '삼진 잡아본 적도, 홈런을 쳐본 적도 없는 단장을 어떻게 신뢰하느냐'고 맞서는 꼴찌 야구팀의 코칭스태프(군 주요 직위자). 하지만 단장은 연륜이 풍부한 감독(합참의장)에게 선수단 운영을 믿고 맡기는 동시에 △부조리를 도려내고 인재를 발탁하며(인사권) △빠듯한 예산으로 선수단을 꾸리고(예산 관리) △생각이 다른 경영진과 언론을 상대하고(국회·언론 활동) △선수단 내 갈등을 조율하면서(조직·행정) 우승이라는 명확한 비전을 제시합니다. 단장이 직접 더그아웃에 앉지 않더라도 팀을 변화시킬 수 있듯, 장관은 군령권 없이도 다양한 방식으로 군을 통솔할 수 있습니다.



이재명 더불어민주당 대선 후보가 4월 17일 경선 후보 시절 대전 유성구 국방과학연구소를 방문해 관계자들과 인사하고 있다. 대전=국회사진기자단


최근 이재명 더불어민주당 대선 후보는 각 부처 장관 후보자들을 추천받았다고 합니다. 시대의 요구에 따라 순수 민간 장관이 탄생할 수도 있고, 안보 위기를 이유로 군 출신이 바통을 이어받을 수도 있습니다. 하지만 명심해야 할 것은 누가 장관이 되든, 계엄으로 촉발된 국방개혁을 일회성이 아닌 지속가능한 변화로 정착시키기 위해선 법·제도적 개선이 수반돼야 한다는 점입니다. 사람만 바꾼다고 개혁이 완수되지 않습니다. 제도를 손봐야 문화가 바뀌고, 그 문화가 정착됐을 때 비로소 개혁은 성과를 거뒀다고 평가할 수 있을 것입니다.



김경준 기자 ultrakj75@hankookilbo.com